张元元:对澳门特区立法会议员质询的分析:1999—2008

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  【摘要】本文描述了质询制度在澳门很糙行政区的确立和变迁,重点对1999-808年9个立法会会期内的质询材料进行了统计分析。文章发现,尽管特区立法会曾采取了减少书面质询、增加口头质询的依据,但却无缘无故出显了书面质询大幅增加、口头质询不不 活跃的情况报告。作者认为,澳门特区的选举制度及议员所代表的利益对议员的书面质询有较大的影响,口头质询则不可能 守护进程运行设计是因为数量有限,为此,政府应对书面质询作出积极否认,立法会可通过定期召开质询会议、建立顺畅的口头质询与辩论的衔接机制等依据完善口头质询制度。

  【关键词】澳门;立法会;议员质询

  回归后,澳门的治理模式从“殖民管治”走向“一国两制、澳人治澳、淬硬层 自治”,《澳门基本法》成为澳门很糙行政区的宪制性法律。在基本法的框架下,澳门很糙行政区确立了以行政为主导、立法与行政既互相配合又互相制衡的政治体制,[1]很糙行政区立法会被赋予了新的角色。回归9年来,随着民主守护进程运行运行的循序渐进发展,立法会中直选议员的数量逐步扩大,立法对行政的监督制衡作用日益彰显,质询不可能 逐渐成为立法会议员代表民意监察政府的最活跃的依据。

  本文以澳门很糙行政区立法会历次关于《对政府工作的质询守护进程运行》法案的会议讨论记录为材料,梳理了澳门很糙行政区立法会质询制度的沿革和成因。作者试图通过对1999-800年度至807-808年度9个立法会会期内一千多份议员质询进行分类统计,分析和检讨现行的质询制度,并进而探讨议员质询在当前立法与行政、政府与社会关系中的地位。

  一、回归后质询制度的建立与变迁

  回归前,澳门不不 存在严格意义上的质询制度。[2]根据《澳门组织章程》第38条规定,议员有权“对总督或当地行政当局任何行为提出书面咨询,以便向公众解释”。[3]在该条文中,葡文使用的是“pergunta”一词,意为“问题 ”或“提问”。《澳门基本法》第76条所使用的“质询”一词显然与“咨询”有别,葡文对该词的翻译为“interpelacao”,特指议会中议员的质询。[4]但会 ,质询对于澳门特区立法会而言是一项新创设的制度。

  回归后,澳门很糙行政区立法会根据《澳门基本法》第76条规定于800年6月14日通过了第3/800号决议,即《对政府工作的质询守护进程运行》,正式确立了澳门很糙行政区的质询制度。此后,立法会在801年、804年以及807年对这些 制度又进行了三次修改,其中,804年7月29日通过的第2/804号决议是对质询制度的全方位修订。在探讨澳门很糙行政区质询制度的沿革完后 ,首好难说明的是《对政府工作的质询守护进程运行》是立法会通过的决议,在性质上属于议会法范畴,只调整立法会实物事务,对立法会实物的主体这么 直接约束力。[5]

  澳门很糙行政区议员的质询分为书面质询和口头质询,不可能 说“书面质询”和回归前的“书面咨询”还有这些 “形似”搞笑的话,这么 ,口头质询对很糙行政区而言则完整部都是有1个多多新事物。在《对政府工作的质询守护进程运行》的数次修改中,特区立法会对这些 种质询形式采取了不同的策略。

  根据第3/800号决议,书面质询由议员买车人向立法会主席提交申请,由立法会主席将之送交行政长官并将副本分派给这些 议员,行政长官知悉后,政府应在行政长官收到书面质询之日起80日内作出书面答复。[6]按该决议第11条第2款规定,每位议员每星期最多这么 提出有1个多多书面质询。在该决议的细则性讨论阶段,吴国昌议员曾动议将“两”改为“三”,增加一次书面质询不可能 ,理由是立法会不应对议员的权利进行自我设限,但该动议这么 7票支持,未获通过。[7]不可能 书面质询不时要议员之间的联合,仅凭议员的个体行为就可启动,但会 ,书面质询也成为议员监督政府、表达民意的最活跃的工具(见下文图表1)。然而,804年审议通过的第2/804决议却对书面质询采取了进一步限制的态度,规定每位议员每周这么 提出有1个多多书面质询。[8]

  根据第3/800号决议,口头质询由立法会专门召开关于质询的全体会议进行,召开口头质询的全体会议时要议员先向立法会主席提交书面申请,申请书内须准确列明向政府质询的事项,就该事项还时要向政府提出不超过有1个多多问题 ,立法会主席受到申请后须将副本分派给这些 议员,并订定在80日期限内接受这些 议员提出的口头质询,不可能 期限届满立法会主席收到的质询申请不够八个,则口头质询守护进程运行即告刚开使,完后 提出质询的议员这么 挑选将口头质询转为书面质询或转到下一次口头质询守护进程运行中。不可能 期限届满后,立法会主席最少 要在召开质询会议10日前将订定全体会议召开时间的批示送交政府,理论上,一次口头质询的启动最少 时要40日。类事,800年8月9日澳门特区立法会召开历史上首次对政府进行口头质询的全体会议,该次会议的第一份口头质询申请是在6月21日提出的,上端经过了49日。针对这些 问题 ,801年2月6日审议通过的第1/801号决议将前述的“80日”修改为“15日”,而在第2/804决议中,这些 期限又被缩短为“10日”。经过两次修改,口头质询的启动周期被大幅度缩短。

  在第3/800号决议的规范下,除非执行委员会就严重影响政府政策及运作的突发事件决定即时召开质询会议,每一立法会期内质询会议不得超过5次。尽管在第3/800号决议讨论通过时,容永恩议员曾提出动议将每一立法会期内口头质询不得超过5次的规定修改为每月可进行一次,理由是不宜对口头的质询会议进行不不 限制,但该动议这么 7票赞成,未获通过。[9]但在审议通过的第2/804决议中,这些 限制性规定被废除。

  807年7月12日通过的第2/807号决议专门对口头质询的守护进程运行进行了修改。在原有的条文下,口头质询刚开使后,议员有不超过10分钟时间宣读质询申请书,政府官员则有20分钟的回答时间(有时要时立法会主席还时要延长其发言时间),完后 ,任何议员还时要作不超过5分钟的发言,政府有权再使用20分钟作答复。修改完后 ,议员的宣读时间和政府的回答时间分别被缩短至5分钟和10分钟,在申请书上署名的议员有权在两分钟之内要求政府官员对答复进行澄清,政府有权使用4分钟答复,完后 ,这些 议员这么 一次性各使用1分钟要求政府进行补充澄清,在所有议员发言刚开使后,政府有10分钟的时间在最后作一次性答复。第2/807号决议的修改减少了口头质询守护进程运行的发言时间,更重要的是,这么 在申请书上署名的议员这么 1分钟的提问时间,大大减少了议员之间进行辩论的不可能 性。[10]

  从质询制度的数次修改中,还时要看出,特区立法会对口头质询和书面质询采取了不同的策略,力求减少书面质询、增加并规范口头质询。但在实践效果上,书面质询的数量不仅这么 受到压制,反而大幅增加,而口头质询的增加却极其有限。

  二、对议员质询实践的多淬硬层 分析

  实践塑造着制度的变迁,也反映着制度的运作。深入分析澳门立法会议员的质询实践,不仅还时要了解澳门很糙行政区质询制度数次修改的是因为,更还时要帮助亲戚朋友了解实践中很糙行政区立法对行政的监察与制衡,以及特区立法会的政治生态和很糙行政区的政治情况报告。

  从总体上看,很糙行政区立法会自成立完后 ,质询的数量不断向上攀升,至807-808年度达到最高峰。从图表1来看,尽管第2/804决议对议员书面质询的数量进行了限制,但这些 限制要是 在当年使得书面质询的数量有所下降,在805第三届立法会任期刚开使后,书面质询的数量更慢激增。其是因为在于:一方面,在805年选举产生的第三届立法会中,直接选举议员的数量由10名增

  图1澳门很糙行政区立法会质询及议程前发言数量的变迁

  数据来源:1999-808澳门很糙行政区立法会会期报告。加到12名,直接选举议员数量的增加以及选举竞争的激烈,使得议员在争取选民支持上端临更大的竞争压力,[11]基于对选民负责以及代表民意的要求,议员的问政必然趋向更加积极,而在议员的各项权利中,书面质询是议员最灵活的问政依据(由议员买车人作出),这就使得书面质询成为议员行使对政府监督的主要依据;买车人面,随着澳门民主守护进程运行运行在基本法框架下循序渐进地逐步推进,第三届立法会整体上刚开使积极地对政府施政进行监督和制衡。此外,805年完后 ,不可能 澳门特区政府在东亚运动会、“欧文龙案”等问题 上饱受批评,并数次无缘无故出显游行示威活动,政府在管治上无缘无故出显更多问题 也是议员书面质询数量激增的重要是因为。

  (一)书面质询

  1.议员产生依据对议员书面质询行为的影响

  澳门特区立法会的议员由四种 途径产生:直接选举、间接选举、行政长官委任。澳门的选举采用改良的汉狄比例代表制(Hondit Highest average sys-tem)。[12]在第一届立法会(1999-801)共有8名议员由直接选举产生,第二届立法会(801-805)增加到10名,第三届立法会(805一至今)增加到12名。间接选举产生的议员在第一届立法会共8名,第二届和第三届立法会均为10名。委任议员的数量在三届立法会中均是7名。

  图2澳门很糙行政区立法会议员书面质询的分类统计[13]

  数据来源:1999-808澳门很糙行政区立法会会期报告。

  从上图亲戚朋友还时要看出,立法会议员的书面质询数量主要由直接选举产生的议员提出。据作者统计,在1999-808年立法会共提出的1668份书面质询中,直接选举产生的议员共提出1543份,约占书面质询总数92.5%。[14]间接选举议员不可能 是通过功能组别选举产生,代表不同界别的利益,其关注的也往往是本界别的利益,但会 提出的质询数量非常有限。觉得在理论上委任议员一旦接受委任,就取得了议员身份,享有议员的各项职权,特首在任何情况报告下都无权将其“免职”。委任议员既完整都是特首的下属,要是 受特首的制约。但不可能 委任议员是行政长官根据立法会选举产生的结果对立法会政治生态进行平衡的产物,但会 委任议员对于行政长官的施政往往要是 会提出不不 批评,也较少以书面质询的形式来监督政府。

  不可能 亲戚朋友对直选议员的质询作进一步分析,就会发现质询最初要是 少数十几个 议员监督政府的依据,要是 随着立法会直接选举议员数量的扩大,选举竞争的日益激烈,才逐渐变成四种 主流的监督依据。据统计,1999—800年第有1个多多立法会期内,这么 3名议员提出书面质询,其中吴国昌议员提出的书面质询约占书面质询总数的89.5 %。800—801年立法会会期内,质询数量最多的3名直选议员所提出的书面质询数量占所有直选议员提出书面质询总数的91.6%;在801-802年该比例为82.8%,802-803年该比例为84.6%, 803-804年该比例为83%, 804-805年该比例为 74.5%, 805-806年该比例为48.8%, 806-807年该比例为45.8%, 807-808年该比例为41.2%。[15]从统计数据来看,质询数量最多的3名议员所提出的书面质询占全体议员书面质询总数的比例这么 小,这些 议员提出的书面质询不不 ,从第三届立法会刚开使,书面质询从仅是个别议员监督政府的依据发展成为直选议员普遍使用的对政府进行监督的依据。

  2.议员代表的利益界别对其书面质询的影响

  在代议制下,议员往往代表特定群体的利益,这也必然直接或间接地反映到议员的问政行为上。不可能 澳门具有浓厚的社团文化传统,当选议员有不少是社团的领袖,其所在社团的宗旨也会影响该议员的质询行为。

  (1)直接选举议员

  在第三届立法会直接选举中,得票最多的依次是民主新澳门(23489票)、澳门民联协进会(20701票)、同心协进会(16596票),3组候选人均获得有1个多多议席,民主新澳门的当选议员是吴国昌、区锦新,澳门民联协进会的当选议员是陈明金、吴在权,同心协进会的当选议员是关翠杏、梁玉华。截止808年8月15日第三届立法会第三立法会期刚开使,在第三届立法会任期内,民主新澳门两位议员共提出278份书面质询,澳门民联协进会两位议员共提出145份书面质询,同心协进会两位议员共提出253份书面质询,[16]6位议员的书面质询占所有29位议员书面质询总数的67%,占直接选举产生的12名议员质询总数的73%。

  “民主新澳门”的当选议员吴国昌和区锦新无缘无故被认为是澳门的“民主派”人士,其所在的新澳门学社是有1个多多典型的政治社团。(点击此处阅读下一页)

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